□劉峰
  黨的十八大以來,中央巡視組密集出巡,查辦力度空前,大老虎紛紛落網,捷報頻傳。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出:“最高人民法院設立巡迴法庭,審理跨行政區域重大行政和民商事案件。”這些變化讓人們情不自禁地想到一個耳熟能詳的詞——“八府巡按”。在傳統戲曲中,威風霸氣、為民做主、懲姦除惡的“八府巡按”究竟是一個什麼官呢?它的本來面目是怎樣的?今天,我們就來梳理一下“八府巡按”的前世今生,“八府巡按”和它所代表的中國古代巡視制度傳承幾千年,瞭解它的來龍去脈,古為今鑒,不無借鑒和啟迪。
  所謂巡視,在歷史上有三種類型:一是天子巡視,以最高統治者為主體,舜建立的“五載一巡狩”(《尚書·堯典》)制度就是最早的天子巡視,以此來考察各地的諸侯為政得失;二是中央政府對地方的巡視,“八府巡按”代表的就是這種縱向的巡視制度;三是地方政府對所轄區域的巡視,例如州郡地方長官或者地方的監察官員對所屬區域的巡視。
  歷史上,為了統一政令,監督、考核地方官吏,瞭解為政得失和社情民意,中央政府對於地方的巡視是必然的,很早就有了。例如,夏商周時名為“方伯”的官員,其職責就是監察各地的諸侯;在甲骨文中,出現過“東吏”、“西吏”的記載,根據專家考證,這些官員的職責之一,就是代表中央巡視地方。
  戰國時期,國君、國相“巡行”地方,郡守“巡縣”,這種縱橫交錯的監察制度被統一後的秦帝國繼承,併在漢代得到進一步的完善。雄才大略的漢武帝分全國為十三部,每部設刺史一人,刺史“乘傳周流”,也就是坐著驛站提供的馬車巡視所轄區域內的郡國,稱之為“行部”。通常,刺史在每年的八月出巡,年底回到長安彙報工作。刺史權力很大,但級別不高,只有六百石,而郡守的級別是二千石,這是我國古代監察巡視制度的一個特點,即“以卑督尊”,地位低,不受利益關係的制約,銳意進取,能更好地履行監察職責,扮演好帝王耳目的角色。
  正是因為刺史大權在握,時間一長,其地位逐漸鞏固,最後演變成了一級地方政權。漢成帝的時候,改刺史為州牧,級別為二千石。刺史正式由監察官變成了地方長官。
  漢王朝土崩瓦解之後,在魏晉南北朝長達幾百年的亂世中,割據政權繼續延續著中央對地方的巡視。例如晉武帝曾多次派遣官員巡察地方州郡;孝文帝將北魏的疆域劃分為東西兩道,由“東西二道大使”分別負責巡視。隋統一天下後,設立司隸台,作為中央監察地方的機構,長官為司隸大夫,副職為別駕,負責對東西二都的監察;下屬刺史十四人,負責巡視全國其他地方,每名刺史各有副職從事一人。巡視的時間是每年二月到十月。
  唐代,分天下為十道,中央對地方的巡視監察工作由御史察院負責。唐中宗時,建立了中央對地方的例行巡視制度——十道巡按制度,從御史台和內外五品以上官員中遴選二十人擔任巡按使,每位巡按使配備兩名以上的助手,負責巡視地方。這就是“八府巡按”最早的原型。
  到了明代,“八府巡按”再次登上了歷史舞臺。明成祖時,在十三省行政區的基礎上建立了十三道監察區,設監察御史一百一十人,由監察御史中選拔巡按御史。首先由都察院推薦兩名監察御史作為候選人,再由皇帝從中欽定一人作為巡按御史。監察御史平時歸屬都察院,但在行使巡按御史職權時,不受都察院指揮,而是直接向皇帝彙報。巡按御史的權力非常大,“大事奏裁,小事立斷”。如果地方上發生重大事件,朝廷會派遣級別更高的監察官員都御使出巡,巡視的同時還會兼管地方的軍政事務。兼管民政的稱為“巡撫”,兼管軍務的稱為“提督”,總攬軍政事務的稱為“總督”。
  清代,順治年間繼續沿用明代的巡按制度。但當時出任巡按御史的主要是漢人,而巡視對象則是擔任地方官員的滿蒙貴族。因此,巡按制度的存廢成為了滿蒙之爭的焦點之一。結果導致順治之後,巡按制度退出了歷史舞臺。
  以“八府巡按”為代表的巡視制度在中國曆史上延續了幾千年,形成了較為健全的制度,有些經驗至今不乏借鑒意義。除了漢代的《六條問事》,隋唐有《巡察六條》,明代的巡視規定更為細緻健全,包括《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》等巡視法規。其中規定:巡按不得泄露國家機密,不得私自越界、擅離職守,不得鋪張浪費,不得攜帶眷屬,不得私會地方官員。巡視期間的伙食標準、交通工具都有明確的規定。而且,監察官員一旦貪贓枉法,包括索賄受賄、借貸財物、接受饋贈、不公平買賣等,要比普通官員罪加二等。
  但是,儘管法律上有嚴密的約束,監察官員濫用權力、為非作歹、貪贓枉法的事情還是出現過。例如唐代有個叫嚴升期的御史,嗜好吃牛肉,而且貪財,他所到之處,地方官員忙著殺牛,有問題的人只要向他行賄,就可以輕鬆過關。人送外號“金牛御史”。清代嘉慶年間,御史廣興出巡山東,作威作福,貪贓枉法,而和他一同前往的左都御史周延棟竟然視而不見,當地流行民謠:“周全天下事,廣聚世間財。”
  “八府巡按”大權在握,在缺乏有力監督的情況下,可能就會濫用權力。如何防範巡視制度和監察官員出現問題,是古今都需要思考的課題。
  (作者單位:中國法制出版社)  (原標題:“八府巡按”的前世今生)
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